前沿研究 公共数据授权运营试点的建设要点

  近期国家和地方政府发布的有关政策规划在推进数字中国、数字化的经济、数字政府等内容中提到要推动公共数据共享开放、开展公共数据运营试点或政府数据运营试点相关联的内容。推动政府数据从开放共享到授权运营，是加快数据资源资产化的过程，是推动政府数据深度开发利用，实现数据要素合理配置，推动经济社会高水平发展的重要方法。本篇文章将总结近期国家政策规划、地方数据条例等文件，梳理总结公共数据授权运营试点的建设要点。

  《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和2035年远大目标纲要》

  在“提高数字政府建设水平”章节中提出要构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。

  数字政府是数字中国的重要组成部分和关键支撑，我国具有海量数据和丰富应用场景优势，推动政府数据从共享开放向授权运营可以有效盘活数字政府公共数据资源要素，驱动经济社会高质量发展。

  充分发挥数据作为新生产要素的关键作用，建立完善数据要素资源体系，激发数据要素价值，提升数据要素赋能作用。支持构建农业、工业、商业、教育、医疗、安防、自然资源、水利、城市管理、公共资源交易、审判执行等领域规范化数据开发利用的场景，提升数据资源价值。

  提出以数据共享开放与深度开发利用作为提升政务信息化水平的着力点和突破口，系统性提升用数据决策、用数据管理、用数据监管、用数据服务的能力；探索构建政务数据与社会数据开放共享新模式，开展政务数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。

  近期各地发布的数据条例也提出要促进公共数据资源开发利用，建立公共数据授权运营机制。上海市明白准确地提出要制定公共数据授权运营管理办法，规范运营主体、过程、运营平台运营、安全要求；重庆市明确了授权运营的公共数据来进行加工形成数据产品和服务获取收益的合法性；浙江省明确通过签订授权运营协议向运营单位授权。

  根据发改委规划司针对“十四五”规划《纲要》的名词解释：政府数据授权运营试点是指试点授权特定的市场主体，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业机密、个人隐私和数据安全的前提下，开发利用政府部门掌握的与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据。

  开展政府数据授权运营试点，鼓励自然人、法人和非法人组织对公共数据来进行深度加工和增值使用，有利于释放数据红利，培育大数据产业，探索形成促进政府数据开发利用的法规政策。

  《上海市数据条例》对公共数据范围的界定是：本市国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构），在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据。

  《重庆数据条例》中把政务数据和公共服务数据统称为公共数据。公共服务数据是包含医疗、教育、供水、供电、供气、通信、文旅、体育、环境保护、交通运输等公共企业事业单位在提供公共服务过程中的数据，

  上述两个《条例》对公共数据的范围的认定是一致的。而《浙江省公共数据条例》中公共数据范围从行政机关扩大到国家机关，包括党委、人大、政协、法院、检察院等组织。可见，受各地数字化改革基础、发展定位不同的影响，公共数据范围的认定也略有不同。

  《浙江省公共数据条例》提出了以“授权运营协议”保障运营主体活动的合法性，也有研究者提出可以借鉴特许经营制度作为公共数据运营授权的法律依据，同时利用第三方评估机制对数据产品定价和公共性做评估监督，避免权利寻租。公共数据运营合法性的核心是即要合理的利用收益激励各方热情参加数据开发利用，同时也要明确各方责任和义务，保障数据安全和服务的公共性。

  建立运营主体权责明确，运营范围公开透明，运营平台安全可控的运营机制。首先明确授权主体、授权的条件、程序、运营数据范围；其次建立运营平台的服务和使用机制，运营行为规范，以及运营评价和退出情形等内容；最后，明确公共数据运营的监管主体、监管流程和监管要求。

  公共数据运营平台作为数据运营的主要载体，可与试点城市的数据共享平台对接，将各职能部门授权的数据以标准的形式提供给数据需求方。在此基础上为数据运营提供安全可信环境，实施数据开发利用，提供数据产品和服务的交易撮合、合同签订、业务结算，交易备案等服务。

  应通过多种形式组织摸清政府部门和社会组织对公共数据的需求，包括数据内容、服务形式、应用场景等，选取与民生紧密相关、社会需求迫切、经济价值高的场景，率先推进数据运营试点。

  明确政府监管主体，建立对授权主体、运营方、使用方全流程的安全可溯监督管理体系。依据《数据安全法》《个人隐私信息保护法》对数据安全、个人隐私信息保护的相关规定，对数据流通的各环节的责任方进行监管。试点运营过程中，监管部门应结合实际对运营平台和利益相关方进行日常监管，定时进行合规性和安全风险等评估，逐渐完备更新监管要求。

  总结各地实践，目前主要有国资公司运营模式、数据交易所和一些更灵活的创新模式三类。国资公司运营模式主要由政府主导，通过成立或授权国资主体进行公共数据平台的运营，以成都市大数据集团股份有限公司为代表，根据政府授权，搭建了成都市公共数据运营服务平台；数据交易所模式则更多是市场主导，如北京和上海建立的数据交易所，以市场需求为主导，逐步延伸到公共数据的运营；其他更灵活的形式如数据创新应用大赛或“数据银行”等，重在发现创新的应用场景，提供政策和资金支持，重点推进。

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