中移雄研咨询洞察：中国县域新型智慧城市运营模式分析

  智慧城市建设是一项复杂的系统工程，具有自顶向下、跨部门、跨行业、跨平台、跨层级等特点。参与主体具有多元化特征，通常包括政府、企业和事业单位和广大社会公众等。为此，一般城市管理者会设置一个运营主体，负责智慧城市的运营，其运营的内容有云、平台、数据、应用系统等内容。

  智慧城市运营主体与城市信息资源的运营管理和信息资源的载体属性紧密关联，例如，公共服务类产品由政府提供，而其他类服务则能够准确的通过服务属性确定由政府或公司可以提供，通过市场运作，引进社会的力量进行经营。因此，在充分的发挥各自优势，遵循政府主导、市场主导以及政企合作的基本思路上，通用模式主要有以下几类：

  政府管理类项目、公共基础类项目、纯公益型项目等不适宜市场化或者明确缺乏商业模式项目，一般由政府主导建设和运营。在投资模式上可选择财政一次性支付、分期购买赎回等方式；在运营维护上，针对政府运营维护能力不够的情况，一般引入专业运营维护维服务机构，按照政府授权，开展运维服务。此种模式下新型智慧城市建设及运营资金完全来自于政府财政预算：信息化预算资金或者信息化专项资金。

  针对公共服务类、半公益型的准经营性项目，一般由政府与企业合作建设和运营，政府和企业确定建设运营分工和职责，政府重点负责顶层设计、招募合作企业、对具有公共属性服务直接提供资金支持，或通过特许经营方式，许可企业组织市场化增值服务为基本公共服务提供补贴，开展政企合作建设运营。

  具有明确市场价值的项目，一般由市场主导，政府通过产业政策、财政政策做好统筹引导和布局，由企业自主开展智慧城市项目建设，政府主要侧重于做好市场监管，创造良好的市场环境和市场秩序，出台政策鼓励商业模式创新，引入社会资源投资建设和运营，充分的发挥市场配置资源的主导作用。

  为引入具有先进的技术和管理经验的社会力量，共同进行城市信息化基础设施建设、培育智慧产业，推动产业体系和创造新兴事物的能力优化发展，培育本地运营、维护的产业能力，我们正真看到三种创新的运营模式在部分新型智慧城市建设中被应用。

  通过聚焦城市发展的产业，以设置项目的范式，吸引产业来本地投资，发展壮大产业的方式。例如，将智慧旅游、大数据平台、IOC 等关联项目组合打包，形成有一定的影响力和规模效应的产业工程。可通过引进制造型企业，承接此总包项目，政府购买服务向此公司按年支付费用。引进平台公司需要本地化运营，招聘本地化人才，通过与国内外有名的公司合作获得持续的培训，提升本地人才人力结构，及引进公司本地化技术能力，带动产业与经济的协同发展。

  引入产业生态开发商投资，由知名技术骨干公司可以提供“智慧城市”项目解决方案的设计、实施，并对运维提供技术支撑，保障产业生态开发实施的效果，地方政府可以土地、文化、品牌、旅游资源等作为资本，联合智慧城市运营商、土地开发商、旅游开发商等资源开发性企业，盘活智慧城市的资产金额来源，支撑智慧产业生态扎根、发展，构建良性的、可持续的产业生态体系。

  由政府成立本地化国资控股公司，负责“智慧城市”的投资、建设、开发、运营、维护。吸引外部知名技术骨干企业，培育本地信息化人才，形成信息化专项服务领域核心能力在本地的孵化、成长和成熟，并承担“智慧城市”建设与运维的任务。

  以上几种智慧城市运营模式均有案例辅证，县域与城市既有共性又有区别，通过对县域智慧城市发展形态趋势、建设问题、标杆解读，求同存异，来对县域智慧城市建设模式进行研究。

  郡县治则天下安，县域建设发展是各省高水平发展的重要基础。随着新一代信息技术+城市发展的持续升温，智慧城市建设范畴从初期的中心城市、地级城市为主，逐步开始向县域一级下沉。

  县级市作为我国基层的行政管理单元，数量超越300个，建制县达到1万多个，智慧城市建设发展重点相对聚焦，也更容易统筹推动，正逐步成为中国新型智慧城市建设的新空间，也是分级分类推进新型智慧城市发展的重要组成部分。

  根据不完全统计，全国24.5%的县级市正在开展智慧城市建设，山东45%的县级城市都提出了建设智慧城市的规划目标，有关部门累积批复县级以上试点示范53个，建设内容涉及交通、市政、教育等20多个领域。

  数据表明我国县域在智慧城市建设领域未来市场发展的潜力广阔，且个别省份政府主动推进意识强烈，智慧县域建设有望成为新型智慧城市推广的主阵地。

  智慧城市研究院2019年10月在中国智慧城市论坛指出：智慧城市体量不大，县域建设也只有大概几个亿的体量，却是一项巨复杂的系统工程，需要政府从很少的财政里出资，需要政府各部门都要耗费大量精力，做不好还有一些潜在风险。那么县域在智慧城市建设过程中所面临的具体问题有哪些呢？

  中郡研究所在《2019县域经济与县域发展监测评价报告》中指出第十九届全国县域地方公共财政收入超过20亿元的仅有259个，占县域经济单位总数的13.77%，且密集分布在中东部地区。国家统计局数据显示2019年各省市财政收入/支出低于50%的有23个，大多分布在在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是北上广以及苏浙地区。而智慧城市建设又离不开政府财政的支持，由此可看出在县域发展智慧城市建设，无形中加重了其财政负担。

  智慧城市通过建设协同办公、政务公开等平台，可实现多部门集成的一站式市政服务，提高政府服务的效率，降低运转成本，满足城市管理者精准高效的城市管理需求。

  在促进当地经济可持续增长方面，智慧城市建设注重产城融合，通过经济、社会、文化、产业、生态、功能和空间的多种融合，实现城镇化和工业化协调发展，从而打造宜居、宜业、宜创、宜活的智慧新城。由此可知智慧城市建设牵一发而动全身，涉及面广各领域环环相扣无法割裂开来。

  从数据属性来看，政务数据包括自然信息类、城市建设类、城市管理统计监察类、服务与民生消费类等，涉及市政管理和市民生活的每个方面。当前，大部分政务系统的管理和建设权限都在县上级部门，致使下属县域没有办法获得政务数据，致使县域智慧城市建设在政务数据的采集、开放共享和跨领域应用方面严重受限，故此县域层级数据壁垒困境是亟待解决的问题。

  与发达地区相比，县域总体经济基础薄弱，信息化应用滞后，优势产业高质量发展后劲不强，三方面内在动力的严重制约导致县域专业的技术、维护、运营人才极度匮乏，在平台运行、智慧门户等方面的运维需要依靠外部IT厂商，所以人才本地化也是县域智慧城市发展的关键因素。

  智慧城市建设要良好的网络、通信等基础设施做支撑，一二线城市得益于较为完善的智能化基础设施，在智慧城市建设推进过程中几乎不存在资源过度分散、部分区域无法覆盖问题。反观县域截止到2019年依旧有不少县域以农村道路、电网改造、通信网络等三大任务作为脱贫攻坚基础设施的核心任务，且县域范围内农村发展问题举足轻重。故此如何发挥网络资源优势构筑泛在感知的网络体系，实现城乡覆盖、弥合城乡数字鸿沟是县域智慧城市建设需要首要考虑的问题。

  产业兴则县域兴，产业强则县域强。我国除却百强县市基于较好的特色产业链条，区域人口结构层次相较稳定，而对于产业不具优势的县域来说，区域人口结构分布不平均，受智慧城市直接服务的人群有限，而以人为本又是作为县域综合发展的核心原则，故此怎么来实现让人们共享智慧成果更是县域智慧城市建设重点考虑的问题。

  纵观已有的智慧城市盈利模式大都是政府投资驱动，通过明确投资和运营中的分工和成本承担，挖掘数字化改造过程中的广泛商业经济价值以延伸产业链，来保证一定的盈利能力。县域不同于城市，从政府财政、基础设施、人才储备、社会资本、招商引资、公共资源等众多指标来看，二者都无法同日而语，缺少各方获益的真正商业形态，低盈利性致使县域建设智慧城市出力不讨好，故此县域智慧城市建设探索过程中，必须将盈利模式纳入思考范畴。

  高青与华为合作在建设具有地域特色的新型智慧城市方面做出了有益尝试，并在2018年巴塞罗那全球智慧城市博览会，一鸣惊人斩获“数字化转型奖”；还在2019年世界移动通信大会上，荣获“智慧城市最佳移动创新奖”，同年被中国标准化研究院和标盟（中国）机构授予“中国县域智慧城市标准化研究基地”的铭牌，多项殊荣加身使高青被视作县域智慧城市建设的样板。

  高青县之所以成为样板，除了先发优势还得益于其不孤立的的建设模式。在数据层面不只是单纯的横向管理，同时也纵向地打通与淄博市、山东省的对接；在技术层面留好上下接口，做到连接城镇也带动乡村；在建设层面围绕“善政、惠民、兴业”三大主题，在大幅度提高政府指挥调度的同时最大限度地减少重复建设资源浪费，并通过信息化建设和新兴起的产业落地，增加了当地就业岗位，使全县百姓切实体会到了智慧城市建设的价值。

  为推动智慧高青的进一步建设和全国范围内的复制推广，县域智慧城市产业联盟宣布成立，它包括华为、京东、腾讯、普天、海尔等70家企业单位，还有中国标准化研究院等指导单位，为县域智慧城市建设指出两条发展路径：一是通过体系化的资源生态圈，把在建设“智慧高青”过程中积累的上层架构、中层应用和下层(技术)底座打包，形成一套比各县级政府自行从0做起(比市场价)便宜约30%的方案；二是联合各级政府搭建政府云，为各县级政府提供安全可靠的租赁服务，避免因为一次性投入建设数据中心开销过大而难迈第一步。

  在联盟基础上，充分的发挥运营公司和社会资本的优势，外加集研究、咨询、评估等于一体的高端智库调研基地，形成联盟+运营公司+投资联合体+示范基地县四位一体的智慧城市县域建设模式。

  2019年8月广西广播电视信息网络股份有限公司与浪潮集团有限公司、北京大也智慧数据科技服务有限公司三方签约战略框架合作协议，决定在广西县域数字城市建设、新型智慧城市运营、行业大数据应用等领域建立全面战略合作关系。

  建设优点是：一是以县域融媒体指挥中心为物理载体，实现一中心多功能（融媒体中心+县域运管中心+智慧旅游大数据中心+县域政务服务中心）；二是以“云应用服务”+数据融合+广电全面末端覆盖网络+小型政务自助服务终端，实现县域最小行政单元政务服务体系；三是以“智慧广电”应用体系，逐步实现政务服务家庭化；四是以实时动态旅游大数据云计算服务，全面挖掘广西旅游目的地与客源地的价值输出。在建设模式层面协调政府、市场、社会各方力量，实现县域城市公共价值的创造。

  青神县有“岷江古航道小峨眉”之称，本着智慧城市建设与县域本身产业特色相结合，积极利用信息网络连接外部广阔市场，用智能化手段降低生产制造成本，提升特色产品供给能力，优化产业体系，拉动经济稳步的增长的建设目标，提出要以电商产业为突破口，以智慧产业高质量发展牵引和带动智慧政务、智慧民生发展。目前，已形成以火烧木制品、腌腊制品、竹制品、茶叶水果等四大特色产业为支撑的电子商务综合产业体系，成为四川省首个电商顺差县。青神县政府在总结本次建设经验时特别提出，县域智慧城市建设的可持续运营要通过财政引导资金，投入最重要、最急迫的公共领域和共性基础平台建设，以杠杆撬动社会资本投入，实现可持续、健康发展。

  县域不同于大型城市，由上述标杆案例可看出在智慧城市建设内容上县域倾向于以城市智能化综合管理和应用服务作为切入口，以县域特色产业优化提升作为突破口，以信息综合基础设施建设和覆盖作为着力点，释放发展的潜在能力三类主题为核心，建设面较小。加之县域智慧城市建设存在财政、运维、盈利等难题，显然传统的政府大包大揽模式已然走不通，一定要通过财政引导资金，投入最重要、最急迫的公共领域和共性基础平台建设，以杠杆撬动社会资本投入。

  智慧城市建设具有投资规模较大、需求长期稳定、社会资源参与度较高、要专业运营团队等特点，县域有必要运用“借智借资”手段，开辟多元化的融资渠道和寻找拥有丰富资源的专业运营团队合作，此背景下PPP模式相较于其他模式拥有以下特点：多渠道融资并可将社会资本活力及多元化带到项目建设及运营中去，通过市场化运作，政府有限的参与实施与监督，规范法律和法规及操作的过程，从而使社会资本与政府形成共担责任、共享利益、资源互补、灵活快捷的双赢局面。所以基于此分析PPP模式更加有助于县域智慧城市发展的可持续。

  PPP模式是指政府与企业之间形成的一种伙伴式合作关系，为提供公共产品和公共服务，政府部门与私人机构之间通过签订合同的方式明确界定彼此在公共项目中的权利与职责，双方通过资源优势互补和权力共享来提供公共产品和服务，并在合作的过程享收益，同时一同承担项目的责任和风险。本质上是一种新型的项目融资方式，旨在减轻政府初期建设投资负担和风险，实现社会综合效益最优化。

  智慧城市建设周期长、牵涉主体多、资金规模大、内在风险高，加之政策因素、建设刚性需求与项目建设模式匹配三方面因素，PPP模式逐渐在智慧城市领域占据主导地位。

  由下图可知国家连续出台了PPP相关法律和法规、规范指引、操作指南等里程碑式文件，并由财政部建设政府与社会资本合作中心这样的权威机构，建立了权威发布的PPP项目库、PPP机构库、PPP专家库以及PPP综合信息服务平台系统。通过这“三库一平台”奠定了PPP模式建设依据。后国家发改委、财政部、住建部、工信部等部委设立PPP工作协调沟通机制，联合中国人民银行、银监会、保监会等联合出台对PPP项目的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五大阶段的规范流程。2017年财政部通过82号文、92号文、97号文等明确了PPP项目的投融资、政府付费购买服务、可用性缺口补贴、咨询机构与项目入库合规性等风险防范的重点问题和对应的具体措施。

  下表是我国部分新近智慧城市建设PPP项目投建情况，投资金额均在亿级以上规模较大，试点地区既有市也有县，从某些特定的程度上表明该模式在智慧城市建设层级的广泛应用。

  2020年3月财政部政府和社会资本合作中心有关数据显示：在全国已经落地的PPP项目中，包括信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等项目的新基建项目投资为1141.24亿元，此外本年初14个省市34万亿新基建重点项目的推出将进一步拉动智慧城市的发展。新基建的发展融资需求大，建设周期长，在当前地方政府财政压力不断加大的背景下，单纯依靠政府财政难以为继。根据财政部公布的数据，2019年预算和实际执行情况，全国一般公共预算收入增长率离年初5%的目标，差1.2个百分点；而支出则超过预算安排的增长率1.6个百分点，留有缺口5748亿元。这个缺口的解决，无论是动用财政存量资源弥补，还是以债务形式留给未来弥补，都会增加2020年的收支压力，PPP无疑是一个恰当的选择。

  智慧城市多涉及科技领域，其建设对于当前政府治理能力的提升具备极其重大的推动作用，有利于实现“共治、善治”的目标。同时，由于PPP模式需要在较长时间内与社会资本合作，对于政府治理能力的提升具有积极意义。因此，县域采用PPP模式进行智慧城市建设，在推动县域治理体系和治理能力现代化方面能起到“双重发力”的效果。

  PPP模式按照项目属性分为外包、特许经营和私有化三大类，再根据所有权范围具体细分为若干模式，其中在智慧城市领域被应用的主要有BOT、BOO、TOT、BOOT四种，详细内容如下表所示：

  PPP模式在实际运作中，根据发展和运营需要又可分为权责明确的合作伙伴通用模式和建立项目公司SPV的一般模式两种。

  PPP具有融资功能，但被智慧城市领域大范围的应用更多地是基于其全寿命周期的长期合作模式。政府与社会资本签约建立合作伙伴关系，推动政府职能由直接的公共服务商转变为推动者和规则制定者，充分调动和发挥社会资本的资金优势、生产管理技术和先进制度，政府通过受让部分公共事业收益的方式，在某些特定的程度上保证参与企业的有利可图，双方基于共同的项目目标，职责明确、风险共担，提升项目的建设效率、降低风险。

  当前智慧城市PPP模式的还有一种重要载体就是组建SPV，通过依法设立自主运营、自负盈亏具有独立法人资格的经营实体——特别目的公司，可以由社会资本(可以是一家公司，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。实际应用中参与主体包括政府及实施机构、社会资本、金融机构、专业运营企业等，由发起方和投资方牵头。

  在智慧城市整体项目运作及相关应用平台建设中，以上三种方式很常用，BOO相较于BOT由于周期测定投资回报风险低，BT实质是政府分期付款，易招致隐形债务，加重财政压力。

  智慧城市PPP项目是不是必须成立项目公司，答案是否定的;SPV被提及根本原因：对于政府方而言，政府可以参股，虽不是大股东也不承担主要职责，但在整个项目的建设、运营过程中要承担具体事务，便于向优秀社会资本学习，提高当地企业综合能力;对于社会资本来讲，社会资本希望风险隔离，设立SPV按照出资额承担对应风险，母公司脱离了投标项目。

  SPV由政府和社会资本共同成立，开展包括智慧城市顶层设计及方案深化、项目投资融资、政府委托项目实施、项目建设管理、项目运营维护、智慧城市产业创新发展等业务，政府发挥资源撬动、监管主动优势，社会机构携资金、管理理念、技术、服务等资源参与共建，后期项目进行建设与资金回收运作，完成后交付。

  政府职责最重要的包含履行监督，提供引导资金和政策支持，创造良好的外部工作环境；每年为合作项目提供购买服务支持，并根据项目运营绩效对项目给予适当补贴，每年定期对项目合作公司上一年度发生的应由财政购买服务的成本和利息进行审定，同时在审定后支付购买服务款项；对于合作项目的政府采购服务和政府运营补贴等支出由财政列入年度预算以及中长期财政规划三方面。

  SPV职责是对智慧城市项目进行融资并负责设计、建设和经营合作项目（具体职责如下图所示）。

  项目建设周期一般为三年，SPV承建或委托单位建设，在单项工程完工后，政府着手进行验收，验收合格后该单项工程进入运营阶段。其中投资收益源于项目运营收益、政府采购服务和政府运营补贴。

  由产业基金(社会资本方)、政府指定出资代表共同出资；其余融资部分由项目公司通过银行贷款渠道筹集资金。由政府方出资代表与社会资本方共同成立项目公司，政府方出资代表持股票比例与社会资本持股比例经双方一同测算决定。

  建设期产生的上级补助资金，政府可以以股权出资形式注入项目公司，超出部分纳入资本公积账户，并在计算可用性付费时予以核减;运营期产生的上级补助资金归政府方所有，用以抵减当期可行性缺口补助。

  项目公司可采用股东借款、金融机构贷款等方式筹措项目资金，以解决投资总额和注册资本之间的差额。开展项目采用有限追索项目融资，即项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担对应的责任或风险。

  根据财政部2016年10月21日发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》文件有关要求，PPP项目执行流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五大阶段，如下图所示：

  智慧城市从外在表现到内在构成内容分丰富、系统庞大，整个项目的建设涉及众多上下游厂家，盈利模式的选定与各环节上厂家参与程度息息相关。

  SPV项目回报机制包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种，当前国内智慧城市PPP项目设立的SPV大多处于建设期，此阶段还没有产生营业收入，故此业界对于SPV本身如何盈利并无明确说法。

  从公司财务角度看不同阶段会计核算侧重点不同，可从SPV成立期、建设期、运营期、清算期四个阶段来考虑其运营收益模式。成立建设期以融资、项目建设为主，应注意合理将资本金、前期费用、建设成本费用等控制在合理范畴内，避免项目超出概算资本金短缺，要提高资金利用率，在谋求项目利润的基础上获得项目的工程利润；运营期是SPV产生收益的关键环节，依据建设投资（工程费、预备费、建设工程其他费等）、建设期利息、铺底流动资金等，设定使用者付费机制，获取运营服务收益；针对项目使用者付费没有办法弥补全部建设、运营维护投资及社会资本方合理回报，采取“可行性缺口补助”回报机制，即政府方按照相关规定测算的缺口金额，在考虑社会资本方合理利润回报的基础上，给予项目公司经济补贴。清算期按照约定完成有偿或无偿项目移交。

  将智慧城市建设中涉及的云计算中心、视频监控中心、运营指挥中心、大屏幕系统等各类底层的软硬件设备直接进行出售，从中获取一定的收益。此模式最大的优点是产品设备技术门槛较高，政府拥有较强的支付能力，能在短期内直接收回投资所需成本，获取一定的经济效益。但是如果不计算设备维护费，只可享受一次性回报，没用和运营权力，更无法探索新商业模式在现有投资基础上实现持续营收。

  与政府在“智慧城市”的应用服务端开展合作，提供软件及数据服务，从中收取佣金或提成（如交通违章罚款分成）。

  采用典型的互联网模式，直接与商家合作，线上整合“吃、住、行、游、购、娱”等相关商家资源与信息，将诸如智慧社区、智慧广场、智慧养老、智慧停车等应用与商家建立数据交互、数据洞察、产业高质量发展、合作共赢等联系，衍生出新的赢利点，供消费者自主选择，从中收取商家佣金，经过长期的运营产生持续的收益。

  现如今，智慧城市领域的PPP模式正在加速落地，SPV项目公司作为PPP模式运作的重要载体也大受欢迎，并被大范围的应用于实践，不少县域也已在此领域初获成效。伴随县域智慧城市建设和需求大幕的拉开，PPP 模式更适合于所需资金巨大，涉及政府、社会资本和公众利益等多元主体，涵盖投融资、建设、运营维护、等智慧城市项目的开展。

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